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美国 2025 加密监管重置 · 特朗普时代政策转向

置信度: 大致可信 更新 2026-05-25 复核期限 2026-11-25 出处 8 机器翻译 原文（日）
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TL;DR

在 2025 年 1 月至 2026年第 1 季度末 之间，美国联邦对加密的姿态在约十二个月内于 七个独立层面 发生逆转：(1) SEC 会计公告 SAB 121 被 SAB 122 废止（23 年 2025月），消除了使银行远离托管业务的资产负债表内负债；(2) 第 14178 号行政命令（EO，23 年 2025月）撤销了拜登时代的 EO 14067 ，并在新设的 白宫 AI 与加密事务沙皇（David Sacks） 之下设立了 总统数字资产市场工作组；(3) EO 14233 （6 年 2025月）以没收资产设立了 战略比特币储备 与 美国数字资产储备库；(4) Paul Atkins 获确认为 SEC 主席（2025年 4 月），且 Hester Peirce 获得作为 加密工作组 主席的机构性授权；(5) 针对 Coinbase、Kraken、Robinhood、Uniswap Labs、Consensys 的 SEC 执法行动 以及 Ripple 上诉案在 2025年 2 月至 4 月被撤销、暂停或和解；(6) 银行监管机构（OCC、FDIC、联邦储备）共同 废止了 2023 年的反加密指引，该指引曾将业界所称的 「Operation Choke Point 2.0」（扼喉行动） 付诸实施；以及 (7) GENIUS 法案支付稳定币法规于 2025年 18 月签署，CLARITY 法案市场结构法案 同步推进。该次重置是 立法 + 行政 + 执法 同时进行 — 是自该资产类别存在以来美国最深刻的加密政策转向。

Wiki route

本条目位于 fintech index 之下，作为 2025 年美国重置的锚点页面。请与 GENIUS Act §501 一并阅读以了解立法骨干，与 CFTC vs SEC jurisdiction 一并阅读以了解执法回退机制，并与 OCC trust-bank charter 一并阅读以了解该重置重新打开的联邦银行路径。全球比较参见 five-pole regulatory matrix 与 EU MiCA。该转向的人物侧案例研究参见 Hester Peirce pivot case 与 Larry Fink BlackRock template。

为什么有此条目

2025 年 1 月至 2026 年第 1 季度之间的美国加密改革 并非单一法律。它是 三个不同政策栈的同时逆转：(a) 在 Gary Gensler 之下、SEC 于 2021–2024 年的以诉讼执法策略；(b) 限制银行加密托管与稳定币发行的财政部／FDIC／OCC／联邦储备跨机构姿态；以及 (c) 数字资产市场缺乏任何正向立法框架。各栈分别推进、各凭其自身的法律权限，但从 2025 年 1 月至 7 月的日历重叠产生了市场条件上的单一转变。本条目将这七个活动部件汇集于一页，使分析者能将该重置作为一个系统来阅读，而非作为七份新闻稿。

时间线 · 2025 年 1 月至 2026

年第 1 季度| Date | Action | Authority | What changed | |---|---|---|---| | 2025-01-20 | 特朗普就职 · 代理 SEC 主席 Mark Uyeda | 行政 | 代理主席职位待 Atkins 确认 | | 2025-01-21 | 在 Hester Peirce 之下宣布 SEC 加密工作组 | SEC 新闻稿 | 加密政策从执法部门重新定向至专门工作组 | | 2025-01-23 | 发布 SAB 122 ，废止 SAB 121 | SEC 员工会计公告 | 银行不再被要求将托管的加密确认为资产负债表上的负债 | | 2025-01-23 | EO 14178 强化美国在数字金融技术上的领导地位 | 白宫 | 撤销 EO 14067, ，设立工作组，禁止美国零售 CBDC，任命白宫 AI 与加密事务沙皇 | | 2025-01-23 | David Sacks 获任命为白宫 AI 与加密事务沙皇 | 白宫 | 史无前例的专门白宫职位 | | 2025-02-27 | 提交 SEC 诉 Coinbase 案的撤诉 | SEC 诉讼 | 首个被撤销的 Gensler 时代重大案件 | | 2025-03-03 | SEC 诉 Kraken 案撤诉 | SEC 诉讼 | 质押即证券的理论实际上被放弃 | | 2025-03-06 | EO 14233 设立战略比特币储备与美国数字资产储备库 | 白宫 | 指示财政部无限期持有被没收的 BTC；非 BTC 数字资产单独汇集 | | 2025-03-15 | SEC 诉 Binance.US 案部分撤诉 | SEC 诉讼 | 业界普遍解读：以诉讼执法的理论被放弃 | | 2025-03-27 | OCC 解释函 1183 重申国家银行的加密托管与稳定币权能 | OCC | 移除 IL 1179 （2021）的「无异议」预先核准要求 | | 2025-04-09 | Paul Atkins 宣誓就任第 34任 SEC 主席 | 参议院确认 | SEC 永久性的对加密友好领导层 | | 2025-04 | FDIC FIL 撤回系列开始 | FDIC | 撤回将扼喉行动 2.0 付诸实施的 2022 份金融机构函 | | 2025-04 | SEC 诉 Consensys 案撤诉 | SEC 诉讼 | MetaMask 钱包／质押案被撤销 | | 2025-05 | SEC 诉 Robinhood Crypto 调查无指控结案 | SEC | Wells 通知被撤回 | | 2025-05 | 联邦储备废止关于加密活动的 SR 22-6 监管函 | 联邦储备 | 州成员银行从事加密不再需要事先通知 | | 2025-06 | SEC 与 Binance 全球和解／SEC 与 Ripple 就剩余上诉和解 | SEC 诉讼 | 历史遗留案件的日程基本清空 | | 2025-07-18 | GENIUS 法案签署成为法律 | 国会 + 白宫 | 联邦支付稳定币法规，含第 501 条拒绝清单（denylist）授权（GENIUS §501）| | 2025-第 3 季度| 多份 Wells 通知撤回（Uniswap Labs、OpenSea、Yuga Labs、Crypto.com）| SEC 执法 | 诉讼前调查结案 | | 2025-第 4 季度| CLARITY 法案／市场结构法案走出众议院委员会 | 国会 | 与 GENIUS 配套的现货市场管辖权 | | 2026-第 1 季度| OCC、财政部、联邦储备在 GENIUS 下的联合规则制定发布 | 《联邦公报》| 首批实施性法规 |

日历的形态很重要：所有 不需要国会 的行政与 SEC 员工行动均在 2025年 4 月前完成；立法部分（GENIUS）在 2025年 7 月前完结；而 实施性规则部分 在 2026年开始。这与 CFTC vs SEC jurisdiction 中以及 five-pole matrix 的排序中所见的分阶段模式相同。

机制 1 · SAB 121 的废止（SAB 122）

SEC 员工于 2022, 年 3 月发布的员工会计公告 121, 要求加密资产的托管方 — 明确包括银行 — 确认一项 与所托管资产公允价值相等的资产负债表负债，并对应一项资产。其实际效果是，任何托管有意义规模加密头寸的银行都将在 Basel III 下承受资本计提，因为该对应头寸会吸引传统托管证券所不会吸引的风险权重。再加上缺乏护照通行框架，SAB 121 实际上阻止了纽约梅隆银行、道富银行及摩根大通以任何规模提供托管。

SAB 122 （2025年 23 月） 撤回了 SAB 121 ，并指示各实体改为适用既有的 ASC 450（损失或有事项）与 IAS 37（准备金）指引 — 即仅在损失很可能且可估计时确认损失，而非默认就所托管的总额确认。该次逆转：

  • 移除了将 G-SIB 托管方挡在加密之外的监管闸门；
  • 使美国处理方式与在 IFRS 下运营的欧洲及亚洲同业一致；
  • 促成了若干产品推出，如扩大的 BNY Mellon 托管（于 2025-第 2季度宣布）、更广泛的州立银行加密托管供给，以及向下传导至 BlackRock BUIDL 托管选择的 OCC 监管下扩张。

这是该重置所拉动的 单一最大杠杆，因为它既不需要立法也不需要规则制定 — 仅需修订一份员工公告。它也暴露了先前体制的脆弱性：一份 2022 年的员工公告曾是美国银行五年缺席加密的主导因素。

机制 2 · EO 14178 与总统工作组

EO 14178 （强化美国在数字金融技术上的领导地位，2025年 23 月）列出五项政策举措：

  1. 撤销 EO 14067（拜登，2022年 3 月）关于「确保数字资产的负责任发展」，并撤销由财政部主导的数字资产国际接触框架。
  2. 禁止任何联邦机构发行、设立或推广零售型美国 CBDC。
  3. 设立总统数字资产市场工作组（PWG-DAM），由白宫 AI 与加密事务沙皇主持，法定成员遍及财政部、SEC、CFTC、OCC、联邦储备及若干其他机构。
  4. 责成工作组在 180 天内交付一套联邦监管框架，包括稳定币政策、市场结构建议以及对国家数字资产储备的评估。
  5. 在 EO 内部明确命名 AI 与加密事务沙皇这一职位，这是首次为这些议题正式设立专门的白宫办公室。

CBDC 禁令在管辖上是狭窄的 — 它约束行政部门机构，但不约束作为独立机构的联邦储备 — 但在运作上，联邦储备已表明在本届政府之下不会推进零售型 CBDC。关于海外 CBDC 路径的比较分析参见 CBDC multi-tier overview。

机制 3 · David Sacks 作为白宫 AI 与加密事务沙皇

沙皇这一职位在结构上是新颖的：

  • 直接向总统汇报，而非经由财政部、SEC 或 NEC。
  • 主持 PWG-DAM，赋予白宫一项此前位于财政部国内金融办公室的协调权限。
  • 没有直接的规则制定权 — 所有具约束力的规则仍须经由 SEC、CFTC、OCC、财政部、FinCEN 或联邦储备 — 但 掌控政策议程、跨机构叙事以及人事流转。
  • 并非需参议院确认的职位，意味着其延续性与总统任期绑定。

沙皇模式类似于既有的国家网络主任职位（设立于 2021年）以及现已废止的总统气候特使。其更长期的意义在于 数字资产政策如今是一项白宫层级的协调职能，这相较于作为财政部子办公室（2017–2024年）或单一机构 SEC 关切（2021–2024年）是一种类别上的改变。

机制 4 · 战略比特币储备（EO 14233）

EO 14233 （2025年 6 月）列出三项政策举措：

  1. 设立战略比特币储备（SBR），初始以联邦机构因刑事或民事没收而持有的 BTC 注资；财政部长被指示 维持该头寸而不出售。
  2. 设立美国数字资产储备库，以同样被没收的非 BTC 数字资产注资，并 授以审慎管理而非无限期持有的职责。
  3. 授权财政部长与商务部长 制定不对纳税人施加增量成本的、用于额外取得 BTC 的 预算中性策略。

有两项设计选择值得注意：

  • 比特币被视为与所有其他数字资产相分离的资产类别。这是美国政府首次将「BTC」与「其余加密」正式二分 — 这一认定与 CFTC 既有的将 BTC 归类为商品相一致（参见 CFTC vs SEC jurisdiction）。
  • 职责是持有，而非交易。SBR 并非主权财富基金式的交易台；它在姿态上更接近战略石油储备 — 将被没收资产作为长期持有、重新框定为战略库存。

关于主权配置模式的比较参见 sovereign fund crypto allocation 与 sovereign capital pool。

机制 5 · Paul Atkins SEC 与加密工作组

由 Hester Peirce 主持、于 2025 年 21 月宣布、并在 Atkins 4 月获确认前于代理主席 Uyeda 之下运作的加密工作组，已就以下事项发布 公开声明与员工指引：

  • meme 币（若无企业，则在传统 Howey 标准下不构成证券）；
  • 工作量证明挖矿奖励（非证券）；
  • 验证者的协议质押（本身不构成证券发行）；
  • 一项计划中的、依《证券法》第 3(b) 条进行的面向代币发行方的「安全港规则制定」；
  • 对适用于 DeFi 前端的「交易所」「交易商」与「经纪商」定义的审查；
  • 一套与 BUIDL 及 Apollo ACRED 相一致的、面向代币化证券（真实世界资产）的前瞻性框架。

关于该工作组如何排序的人物侧分析参见 Hester Peirce pivot case，以及与 Jamie Dimon anti-crypto pivot 镜像案例的对照。

机制 6 · 执法回退与扼喉行动 2.0

「Operation Choke Point 2.0」是业界对 2022–2024 年那种模式的标签，在该模式下 OCC、FDIC 与联邦储备的指引、监管函及非正式压力，使银行在为加密企业提供银行服务或接受加密企业存款方面在运作上变得困难。该回退包括：

  • OCC 解释函 1183（27 年 2025月）重申 IL 1170/1172/1174 关于国家银行的加密托管、稳定币储备及节点运营方权能 — 并明确移除 IL 1179 （2021）关于事先取得监管方书面无异议的要求。国家银行如今可 作为商业判断事项 从事加密活动，而非逐项接受监管核准。
  • FDIC 撤回 2022–2024 份金融机构函（FIL），这些函曾实际上要求州立受保机构就任何加密活动取得事先批准。
  • 联邦储备废止 SR 22-6 以及 2023 年 1 月（「关于加密资产对银行组织风险的联合声明」）与 2023 年 2 月（「关于加密资产市场脆弱性所致流动性风险的联合声明」）的跨机构联合声明。
  • SEC 执法案件清空：时间线中所列的撤诉，外加对 Robinhood Crypto、Uniswap Labs、OpenSea、Yuga Labs 等调查的悄然结案。

其总体效果 — 在围绕 Bridge、Circle、Paxos 等的 OCC trust-bank charter 申请所见的银行业活动复苏中可见 — 是 联邦银行路径 自 2021年以来首次在结构上被打开。

机制 7 · 立法部分（GENIUS + CLARITY）

该重置的行政与执法部分需要一个 立法兜底，以延续超越未来任何政府更迭。GENIUS 法案（于 2025年 18 月签署）为支付稳定币这一切片提供了该兜底，而 CLARITY 法案（众议院通过于 2025-第 4, 季度，参议院路径不确定）旨在提供配套的市场结构框架。

GENIUS 法案：

  • 设立一个由 OCC、联邦储备或州监管机构以双轨方式发牌的 联邦支付稳定币发行方类别；
  • 强制要求 以现金、受保存款机构的活期存款、≤93天国库券或以国债担保的逆回购作为 100% 储备；
  • 施加 每月鉴证、隔离托管及 T+1 平价赎回；
  • 禁止 算法稳定币 与 向零售提供的计息稳定币；
  • 包含 第 501 条拒绝清单授权，针对受制裁地址经由 OFAC 路由（参见 GENIUS §501 及独立的实施条目 §501 actual implementation）。

CLARITY 法案（正式名称为《21世纪金融创新与技术法案》，即 FIT21 的继任法案）将：

  • 界定 数字商品 与 投资合同资产 类别；
  • 赋予 CFTC 对数字商品现货市场的主要权限；
  • 保留 SEC 对投资合同资产的权限，但带有一条更清晰的功能性去中心化退出通道；
  • 设立一项供代币发行方使用的 去中心化路径 检验；以及
  • 将与 Peirce 2020 年提案相一致的 安全港期间 正式化。

关于欧盟对应物的比较阅读参见 MiCA overview 与 MiCA cross-border，更广泛的矩阵参见 five-pole matrix。

市场影响

随着日历变得可见，市场反应 在 2024 年 11 月至 2025年 3 月之间前置：

SurfacePre-reset baselinePost-reset state
银行加密托管（美国）局限于少数州立信托银行（Anchorage、Custodia）国家银行（BNY Mellon、State Street、JPMorgan）重新进入或扩张
现货比特币 ETF 流入稳定，由 IBIT 与 FBTC 主导加速；SBR 实际上是一个价格底部信号
Coinbase、Robinhood、Galaxy 上市股票以反映执法风险的压缩倍数交易估值上调（参见 [[business/brian-armstrong-coinbase-public-company-template
稳定币发行方格局Tether 主导，USDC 居次，美国发行方存在监管模糊为 [[fintech/paypal-pyusd-stablecoin
RWA／代币化资产因托管摩擦在 SAB 122 前属利基由 [[fintech/blackrock-buidl-tokenized-mmf-overview
联邦 CBDC理论层面（Project Hamilton）被明确禁止（EO 14178）
未决 Wells 通知高大多已清空或悄然结案

更广泛的 网络中立机构定位 的战略投资者模式（在 Wall Street network neutrality 中可见）加速，立法前战略收购模式（在 regulatory window M&A 中可见 — 以 Stripe／Bridge 交易为典型案例）亦然。

比较 · 美国 2025 对 欧盟 MiCA 对 英国 FCA

Dimension美国 2025 重置欧盟 MiCA英国 FCA 路径
载体EO + SEC 员工公告 + GENIUS 法案 + CLARITY 法案单一法规（EU 2023/1114）FSMA 2023 + 次级法规
转向速度12 个月4年起草 + 18个月过渡缓慢推出 2024–2027
立法锚GENIUS（稳定币）+ CLARITY（市场结构）MiCA 两者兼涵分部门，无单一法规
银行托管经由 SAB 122 + OCC IL 1183 重新打开在 CRD V 下一直允许经 FCA 注册后允许
CBDC 姿态零售型 CBDC 被禁止数字欧元设计中数字英镑征询中
加密沙皇／协调者白宫沙皇（Sacks）金融服务委员 + ESMA + EBA财政部 + FCA + 英格兰银行

关于全球矩阵的其余部分以及日本、香港与新加坡，参见 five-pole matrix 及各地区索引。

为什么该重置在结构上不同于先前的转向

2017–2018 年的 ICO 时代执法与 2021–2024 年的 Gensler 执法都是 单一机构内部的检控姿态。2025 年的重置是美国首次在同一 12个月窗口内、同时向同一方向推动 行政（EO 与沙皇）、行政管理（SEC、OCC、FDIC、联邦储备）、立法（GENIUS + CLARITY）以及会计（SAB 122） 杠杆。协调之深本身就是一个信号，表明该重置意在 改变体制，而非周期性的。

一个有用的单页对照：「在美国法律确定性之上构建」的 Larry Fink template 只有在 四个杠杆全部 移动后才可行，这正是 BlackRock 的 BUIDL 产品、其现货 BTC ETF 主导地位及其代币化资产推进全部在同一 18 个月内加速的原因。

Sources